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    民事执行与行政行为效力的关系—— 源于南宁市“平湖花园”执行案的思考

    刘家海

    【摘要】土地规划条件的设定和变更,直接影响到所规划地块的价值,由于法律没有规定规划部门在审查规划变更时应对所申报地块是否有抵押或者是否被法院查封进行审查,导致民事判决后民事执行所涉及的土地因规划变更发生价值贬损,从而使债权人或者其他权利人的利益受到影响。正确地梳理民事执行与带有设立、变更或者消灭一定权利义务关系的行政行为之间的关系,采取适当的立法措施完善行政职权,既有利于为民事权利人的利益提供有效保护,使民事判决得以有效执行,也有利于提高司法的权威和公信力。

      【关键词】民事执行 规划变更 行政许可 协助执行 有限义务

    民事行为与行政行为交叉案件的处理,法学界和实务部门对案件审理方面的研究已比较多,对民事审判与行政行为效力之间的关系已有较为清晰的认识,但对民事执行中与行政行为交叉问题的研究却鲜有涉及。本文就笔者亲历的一起协助法院执行民事判决中遇到的民事判决与行政许可效力的关系问题提出思考,籍以引起相关方面的重视和进一步的研究。

    一、民事执行的案情及争议

    南宁市中级法院﹝1998﹞南市经初字第26号《民事判决书》对某银行(原告)与某房地产开发公司(被告)担保合同纠纷案作出判决,确定以处理被告位于南宁市“平湖花园”住宅小区宗地15740平方米的土地使用权所得价款优先偿还给原告。被告未按判决和法院得执行通知履行义务,法院遂向被告发出﹝1999﹞南市执字第30-1号《民事裁定书》,对被告(被执行人)的前述土地进行查封。2007年11月,法院将该宗地分割,以其中面积为3126平方米的C地块土地使用权评估拍卖给某投资公司。法院再以﹝1999﹞南市执字第30-11号《民事裁定书》裁定由该投资公司作为买受人持本裁定书在30日内到国土管理部门办理国有土地使用权过户手续。

    买受人到市国土、规划部门办理过户及建设审批手续时得知,该C地块现时的规划条件与拍卖时法院提供的情况并不相同。该C地块在市规划部门1996年3月批准给被告的宗地规划总平面图中是一栋8层综合楼的规划;1997年5月,该宗地被被告抵押给原告并在国土部门办理了抵押登记;1999年2月规划部门根据被告的申请批准C地块一栋8层综合楼的规划变更为住宅小区配套的一栋4层小活动室和球场;1999年7月法院作出﹝1999﹞南市执字第30-1号《民事裁定书》查封了该宗地后,2000年7月规划部门根据被告的再次申请批准调整宗地规划, 4层活动室变更为小区配套的停车场和绿地。2007年3月,法院对宗地进行处置、分割拍卖C地块前曾向规划部门发函了解规划条件。规划部门函复称该地块规划是为小区配套的球场、停车场和绿地,不能改变规划性质单独分割拍卖。法院未将规划条件已经变更的情况告知竞买人,仍按规划部门1996年3月批准的8层综合楼的规划条件评估拍卖C地块。买受人无法办理土地过户及规划报建手续,多次找上级政法和政府机关投诉,请求协调处理。

    法院和政法机关认为,房地产公司两次申请变更规划未征得抵押权人和法院的同意,是无效的,规划部门应撤销1999年和2000年两次规划调整,恢复到1996年的规划条件。规划部门认为,按照现行的法律规定和行政审批程序,当事人申请变更规划时,规划部门无权要求其申报所规划的土地是否有抵押或者查封,无权要求其提交土地无抵押查封情况的证明;且法院对土地查封的裁定也仅仅送达到国土部门,没有送达到规划部门,因此,法院执行不能否定规划部门已依法依职权作出的行政行为的效力。

    市政府法制部门的折中意见认为,规划部门按照现行规定正常审批规划变更的做法并无主观过错。1999年当事人违反担保合同约定的义务擅自变更抵押土地的规划条件如降低抵押物价值影响抵押权的实现,应依法承担违约责任,并不必然导致规划部门审批无效;2000年法院查封后一方当事人再次改变规划条件恶意降低土地使用权价值,刻意损害对方当事人的合法权益,违反了被查封财产不得变动的规定,应认定此次变更规划无效。为了避免造成更大的经济损失,如规划上允许,也可以由规划部门按照一定的程序恢复到1996年的规划条件,以便买受人开发建设和经营。最后的行政决定是,市政府同意法院的处理意见,由规划部门将上述土地使用权恢复到抵押、查封状态时的规划条件。

    此间,“平湖花园”住宅已入住的业主对分割拍卖该地块也极为关注,并通过不同的途径强烈地表达其反对意见,认为他们购买的住宅居住环境不能任意改变,否则是对其物权和居住环境权的一种侵害。

    二、规划许可的效力与执行义务的有限性

    本案涉及得民事与行政交叉的问题,与通常所遇到的民行交叉案件不同。通常的民行交叉案件是发生在诉讼过程中,法院在案件审理时已经依据一定的标准和方式对案件中的民事行为和行政行为作出了适当的判断处理,或者行政判决已经生效,或者行政行为已经在民事审判中作了有效的司法评价,作出民事判决时涉案的行政行为的合法性问题已经有了一个基本的“了结”。而本案中所涉及的行政行为在民事案件的审理中未曾被正式审查过,却要在看似“无关”的执行案件中直接被当作无效而被“废除”,颇为无理。到底该如何评价民事执行裁定对案外规划行政许可行为的关系呢?不妨先对规划行政许可行为的法律效力作客观的考察。

    行政法的通说认为,行政行为也具有国家意志性,国家行政机关依职权就特定事项对特定对象作出的具体行政行为一经生效即具有拘束力和执行力,具体行政行为发生拘束力后当事人应当积极履行义务,否则,行政机关可以根据法律的规定依职权或者申请法院采取强制措施实现具体行政行为所确定的权利义务安排。换言之,行政机关作出具体行政行为后如果没有经法定程序被法律监督机关依法改变或者撤销,对当事人、行政机关和其他国家机关包括司法机关在内都有拘束力,司法机关也有依法保障行政行为实现的义务。这种拘束力和执行力与通常说的司法判决的羁束力、确定力、执行力是相仿的。只不过是在法学教育体系中主要以司法活动为教授内容,导致人们对司法判决的羁束力、确定力、执行力等概念先入为主而比较熟悉而已。

    根据行政行为所具有的法律效力,本案中规划部门作出变更规划条件的行政许可决定以后,当事人和利害关系人如有异议,应当通过行政复议或者行政诉讼等法定方式和途径提出,由复议机关或者人民法院等监督机关依据相关法律规定的权限和程序予以审查,作出予以维持、变更或者撤销的决定。否则,只能在法律上认为该具体行政行为是合法有效的。法院未经审判,直接在其他的民事案件执行中否定规划部门作出的具体行政行为,缺乏法律和法理上的依据。首先,抵押并不具有阻却规划变更的效力。从合同法、担保法和物权法的规定看,对抵押人的限制仅仅是“抵押期间,抵押人未经抵押权人同意,不得转让抵押财产”;“抵押人的行为足以使抵押财产价值减少的,抵押权人有权要求抵押人停止其行为。抵押财产价值减少的,抵押权人有权要求恢复抵押财产的价值,或者提供与减少的价值相应的担保。抵押人不恢复抵押财产的价值也不提供担保的,抵押权人有权要求债务人提前清偿债务”。因此,抵押人申请变更抵押土地规划条件即使有使土地使用权价值贬损的可能,但法律对此要求相应的义务是恢复,提供担保或者提前清偿等多重选择,并不产生无效的法律后果,自然也就不能认定规划部门同意变更规划条件的行政行为无效。其次,从法院查封的效力方面看,《民事诉讼法》第102条明确规定的是不得“隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押的财产”。显然,法条中规定的财产是物理形态上已经定型的财产,房地产公司申请变更规划条件并不属于法律规定所禁止的“隐藏、转移、变卖、毁损已被查封的财产”的行为,行政部门同意变更规划的行为自然也不应当被认为是对抗司法查封而认定为无效。从查封的对象和程序上看,法院查封的是土地,查封的裁定也只是送达到国土部门,说明法院在查封时并没有将规划部门作为执行法律文书的义务人,查封的“意思表示”也并不及于规划部门。因此,规划部门按照正常的审批程序作出的行政行为除非被法定监督机关依法改变或撤销,否则就应当认为是合法有效的行政行为。

    对于行政机关协助法院执行土地、房屋等不动产的规定,目前的依据是《民事诉讼法》第227条规定:“在执行中,需要办理有关财产权证照转移手续的,人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书,有关单位必须办理”以及《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发﹝2004﹞5号)的相关规定。根据该法律和通知,土地和房产管理部门在执行人民法院确认土地、房屋权属的生效法律文书时,应当按照人民法院生效法律文书所确认的权利人办理土地、房屋权属变更、转移登记手续。这表明,行政机关协助法院民事执行的义务是有限的。即只有国家法律明确规定具有协助执行的职责时,行政机关才能承担协助执行的义务。法院的民事执行指令只能是“转述”法律的规定,而不是创设“法律规定”。就本案而言,所涉及的协助办理土地的“证照转移”手续问题,法院直接要求土地管理部门办理即可;规划部门不是土地权属“证照”的管理部门,不是法定的协助执行义务主体。土地部门办理证照转移的义务不能延及规划部门办理规划变更的义务。

    根据《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》(法释﹝2004﹞号)的规定,行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,不属于人民法院行政诉讼受案范围;但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害,提起行政诉讼的,人民法院应当受理。在本案中,如果规划部门为协助执行而撤销1999年和2000年两次变更规划许可的行为,这本身又是一次新的变更规划的行政行为,且显然有扩大了法律规定的“办理证照转移”的协助执行范围的嫌疑,一旦利害关系人和被许可人以“行政机关在协助执行时扩大了范围”为由起诉,法院就会陷入审判与执行的自我矛盾之中。因为如果法院受理起诉和审理此诉讼,就意味着逻辑上否定原民事判决和执行裁定的既判效力;反之,如果法院已先验地认定原民事判决和执行裁定的正确并维护其既判效力,那么受理和审理此诉讼就不仅没有意义,而且还会使当事人和社会上认为是法院在糊弄人,影响和破坏司法的公信与权威。

    三、完善立法对策的辨析

    显然,在我国现有法律和司法解释中,对土地和房产的执行及协助执行的义务设定主要是针对土地和房屋的静态处置,限于“办理证照转移”的“过户”。在以债权为基础的民事法律关系中,土地与房产的担保物权功能并不要求物权不得变动,仅仅要求变动导致担保价值降低时另行提供担保或者提前清偿,即债并不羁束抵押人的土地物权,因此在以债权为基础的民事诉讼中,诉讼过程中司法的约束力自然也可以不及于物权,相应地也就不羁束规划部门变更规划造成的物权内容变化的行为。以此而论,目前我国法律和司法解释对行政机关协助民事案件执行土地和房产的义务限于“办理证照转移”,其法理基础是合理的。

    但是,在民事审判和执行程序进行的期间,一方面由于规划许可变更存在随时发生的可能,另一方面由于民事司法过程不羁束规划部门变更规划造成的物权变动的行为,这就使得在民事判决和随之而来的民事执行中——正如本案所反映的那样——相关权利人的合法权益难以得到有效的保障。因为执行案件涉及到土地及房产处置的情形不在少数并且往往涉及的价额特别巨大,容易引起各种利益关系和社会不稳定因素的复杂化,故而探讨完善的立法措施是有必要、有意义的。可供选择的考虑大致有以下三个方面:

    第一、执行权的强化。即通过立法规定,经抵押登记或者被法院查封的土地,非经抵押权人或者查封法院的同意,规划部门不得变更规划条件;违反本规定变更规划条件的,除抵押权人或者查封法院追认以外,法院可以在执行程序中裁定该规划变更的行政行为无效。此做法有利于充分保护民事当事人的利益,但其弊端是使规划行政许可相对人和其他利害关系人基于规划行政许可所取得的合法权益以及所形成的行政法律关系处于不稳定状态之中,并剥夺了他们基于规划变更行政行为所产生的诉权。此外,规划的变更除了因行政许可引起外,还有基于公共利益需要而主动修改规划的情形。此种情形中,规划变更由规划部门或者其上级机关主动依据《城乡规划法》(2008年前为《城市规划法》)规定的制定和修改规划的程序进行,而且基于公共利益的规划变更,其法益是高于民事当事人的民事争议利益的,民事争议的权益不应阻却基于公共利益的规划变更。因此,强化执行权的做法不仅突破了合同债权的相对性原则,突破了协助执行义务的有限性,还突破了国家法律中司法权与行政权的边界。我们认为,强化执行权的做法缺乏法理基础,并不可取。

    第二、审判权的延伸。即通过立法规定,法院对土地采取财产保全措施时将有关财产保全的法律文书副本也同时发送土地所在地的规划部门,规划部门收到财产保全文书副本后,非经法院的同意不得受理涉案当事人变更规划的申请。此外还应当规定,规划部门基于公共利益需要而主动修改或者变更规划时,应当通知房地产的抵押权人和查封的法院,抵押权人和其他权利人依照《行政许可法》和《城乡规划法》的规定享有要求听证的权利,并享有代替债务人(抵押人)获得规划部门或者建设单位依法给予的经济补偿的权利。此做法既综合考虑了法院和行政机关之间职权的平衡,也顾及了债权人、债务人及行政相对人、利害关系人之间的权利,应当是一个比较合理的方案。但其不足之处是,债务人(抵押人)在进入民事司法程序之前申请变更规划条件从而使土地价值贬损影响债权人合法利益的情形,仍然无法预防和制止,因而还需要行政程序上的补充。行政程序的补充立法规定可以是,房地产的产权人(或者行使权利的管理人)将房地产抵押时,抵押登记机关同时将抵押登记文件副本发送给房地产所在地规划部门,规划部门非经抵押权人的同意不得受理抵押人变更规划的申请。不过,采取这种行政程序必然会大量增加抵押登记机关的行政运行成本,对个别债权人的保护与普遍增加行政成本之间的两相对比,显得不够经济可行。

    第三、行政权的完善。可以通过立法加强规划部门对规划变更的审查权(也是义务)。当事人申请变更规划时,如存在要求降低容积率、降低商用面积比例等明显可能导致规划地块土地价值减少等情形的,规划部门得要求申请人提交抵押权人同意的文件,或者提交该房地产没有设立抵押的证明,否则不予许可。此种做法通过个别申请人及规划部门的个别审查义务,达到整体保护抵押债权人利益的效果,比较经济可行;辅之与前述审判权的延伸措施,债权人及承受债权的其他权利人的利益均可得到充分的保护,乃为周全之策。

    最近,检察机关已以原生效判决有错误为由提出抗诉,上级法院决定提审该案并暂停原生效判决的执行,南宁市中级法院也发函暂停协助执行通知的执行。司法执行部门与被要求协助执行的行政机关之间的法律争议得以暂时搁置,“平湖花园”住宅小区的业主赢得了暂时的胜利,也为各方理性的思考提供了更充裕的时间和空间。本文的探讨虽然局限于规划管理领域,但希望抛砖引玉,能同时为处理其他领域的民事执行与行政行为之间的关系提供一点有价值的思考线索,对国家整体的立法、司法有所启示。

    作者简介:

    刘家海(1968年4月--),男,汉族,广西桂平人,华东政法学院经济法专业毕业,法学学士,现为南宁市规划管理局法规监察科副科长。

    地址:南宁市东葛路125号

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