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    “行政复议法修改与环境行政复议”研讨会会议综述

    陈新

    珞珈初冬,2016年12月17日“行政复议法修改与环境行政复议”研讨会在武汉大学召开。新行政诉讼法实施已一年有余,《行政复议法》却因未作修改显现衔接矛盾。行政复议法的修改势在必行,本次研讨会对此展开热烈探讨。会议由国家司法文明中心和武汉大学法学院共同举办,中央财经政法学院熊文钊教授、中国政法大学王青斌教授等多所高校学者,湖北省高级人民法院王争副庭长、张辅伦法官等资深法官,政府法制办负责人、复议工作人员、行政诉讼律师等参加了会议,武汉大学法学院林莉红教授为此次会议的组织筹办人。

    本次会议围绕“行政复议的性质与行政复议法的立法目的、行政复议机构设置、行政复议制度具体问题、经复议的行政诉讼案件的审理”四个议题单元展开,现将研讨会观点综述如下:

        一、行政复议的性质与行政复议法的立法目的

    对于行政复议的性质,有学者指出,对于这一问题学界有三种观点:一是将其视为普通的行政行为,则对行政复议需进行司法审查和监督;二是受英美法影响,将其看作是一种行政救济方式,认为其为一种司法活动;第三种是中国特色的观点,认为其是一种行政机关进行的司法活动,即行政司法性质,这一观点可能更为符合我国今后复议的发展趋势,但须注意其与诉讼的衔接。另有学者认为关于行政复议的性质应做两类区分:一若认为其性质为行政行为,那么其应可诉,复议机关可做被告。二是很多人也主张其应具司法性质,则应注重程序化和仪式化的设计。

    关于行政复议的立法目的,大部份学者与实务法律人持以解决争议为首位的观点。有学者主张我国行政复议法第一条宜从以下三个层次拟定:第一,保障行政机关公正、及时解决行政争议,充分发挥行政机关解决争议的特点;第二,保护公民、法人和其他组织的合法权益;第三,监督行政机关依法行使职权。而另有学者持相反见解,其主张行政内部设置同行政诉讼相似的复议程序,理论基础并不充分,复议职能的简单化反能进一步明晰诉讼的争议解决职能。在设置复议机构时,应尽量将其定位于行政内部监督。

    另有学者认为,整个政治环境对于行政复议制度的走向和实施影响极大。具体制度设置或受法外因素影响或迁就现实,往往受人为控制,未来行政复议法大方向极可能定位为行政救济,但进一步的制度设计是否与其相矛盾,尚难定论。

        二、行政复议机构设置

    从现有复议机构形式分析,有法制办工作人员提出,复议机构和复议机关之间的关系不明晰,复议制度权责不明,致追究机制难以展开。有学者认为现有复议机关体制多层次、分散化的结构体系不利于发挥其解决行政争议的功能。

    对于当前行政复议委员会的试点,有学者经实证调研后提出相应改革模式:在区县级以上政府逐级配置复议委员会,由地方政府进行领导。在国务院层面,可在国务院法制办下设置行政复议委员会,集中受理以各部委为被申请人的复议案件。对于复议委员会的人员构成,在复议委员会及复议办的一般委员中,常任委员均属于专职行政复议人员,非常任委员则由外部人员担任。具备法律学位、通过国家统一司法考试以及具有一定年限基层行政执法经验,应该成为行政复议人员的任职基本条件。

    但亦有学者呈反对观点。其认为台湾诉愿委员会、英美行政法官和行政裁判很大程度承担着承担着一审的职能,学界许多人殷切希望设立行政复议委员会,实是对其制度背景的误读。反观德国,整个复议制度则简单用两个条文规定。其主张复议制度的设置必须有,但应当简单设置,不需另设独立的机构和准司法程序。台湾诉愿制度设计中的自查制度,我国亦可予以借鉴。

    但亦有学者认为独立性和效率并不矛盾,建立复议委员会程序不一定繁琐。我们不应提前给自己设置过多的障碍,而当以现实效果为准。我国行政机关对于程序历来注重程度不够,而行政复议程序化对于行政机关将会产生良好的示范效应。

    对于行政复议委员会的管辖层级设置,有学者质疑,以城管制度为例,相对集中管辖可能导致难以实际管理,而进行职能部门的垂直设计,在权责问题上有更好的对应,更能保证复议的专业性。也有学者指出,本级政府纠错率一般大于上级机关,应授予地方政府选择权。

    对于环境复议机构的形式,有学者主张设立准司法性质的专门环境行政复议委员会,对其辖区内的环境复议案件行使环境复议管辖权,国务院统一制定管辖、受理、以及相关程序标准。

        三、行政复议制度具体问题

    对于行政复议范围的问题,有学者认为行政复议的范围应当囊括不能通过诉讼解决的疑难案件。有学者质疑,诉讼与复议范围相向扩大,可能造成范围趋同。亦有学者认为,复议受案范围还需进一步区分复议行为的性质,对于事实行为则无法“再议一次”,而只能申请赔偿。对于行政协议是否能作为复议的受案范围,有法制办工作人员陈反对观点,其认为行政协议的签署一般是由复议机关审核后方能签发,再由复议机关进行复议缺乏公正性。而对于行政行为的内部监督,有律师认为不能纳入复议范围,复议仅能就已有行政行为本身进行裁判,有法官持相同观点。

    就复议审理方式而言,有学者认为,复议在书面审查之外,申请人应有口头辩论的机会。有律师指出,独立审理模式下,复议人员由于自身的不足,往往导致工作随意及无限期拖延。有法制办工作人员表示,现今复议要求复议工作人员在办理复议案件时尽可能进行听证,对于难以裁断的案件,要求聘请退休法官、资深律师、学者等进行专业介评,但上述做法法律依据尚不足,希望立法能有进一步规定。

    对于复议的追责机制,有复议机关工作人员指出,现行做法是列入年终绩效考核,但总体占比较小。较为理想的做法是能对占比的方式进行严格限定,实行一票否决制,将复议办案情况与个人升迁进职紧密地联系起来。亦有学者认为做被告并不能真正解决复议机关的工作积极性问题,唯有建立错案追究机制才能真正的提高复议机关的纠错率。有律师对这一问题提供新的解决思路,认为应实行行政复议全程信息公开共享,内部监督再好也比不上外部监督,行政复议公开后由公众监督更有效果。

    关于调解规则问题,有学者从经济层面进行分析,虽原则上行政权力在运行不能调解,但从行政成本上分析,要降低行政管理成本可以在具体的行政争议解决机制上赋予行政机关代表国家与行政管理相对人进行磋商的权力,以最小的成本解决行政争议。

    对于复议与诉讼关系问题,有政府公职律师认为,复议机关能力有限,若上级行政规范本身出现错误,复议无权推翻,相对人必须通过诉讼解决。有政府法制办工作人员进一步指出,对于复议维持案件,最长九十天后相对人仍需进入诉讼,且被告增加造成两造力量悬殊,复议机构现趋向于与行政相对人沟通,希望当事人直接诉讼。

       四、经复议的行政诉讼案件的审理

    对于游行示威申请案件是否能进入诉讼,会上有不同观点。有法官认为,游行示威法规定其可进行复议,但新《行政诉讼法》并未将政治权利纳入,因此其不属于诉讼受案范围。但有学者指出,游行示威申请属于行政许可,我国行政许可法规定所有行政许可都应纳入受案范围,当然包括政治层面的许可,根据行政诉讼法第12条第二款“其他法律法规规定,属于受案范围”这一授权性规定,游行示威申请应当可诉。

    对于经复议的案件,有法官指出,对于复议所作出不予受理或驳回原行政行为的复议行为是否可诉,最高人民法院批复可诉,事实上将复议决定作为行政行为而非救济途径对待。对于请求内部监督行为的起诉,有法官指出,向法院起诉其上级机关,请求法院判令上级机关行使其对下级机关的行为之行政监督,目前法院对此不予受理。有学者认为,对于无法通过行政方式获取救济,而确实具有诉讼利益,严重影响相对人权益的,应当可以进入诉讼。

        对于复议维持后作共同被告的问题,有学者指出,特殊共同诉讼的制度设计已严重背离处分权主义的诉讼法理。原处分主义的内核同样违反“先取证,后裁决”原则。在不予受理时,复议机关仍可能作单独被告。共同被告间举证责任之分配、原告不服一并裁判时被上诉人之确定方面立法仍待明确。其认为对于复议维持的情形,应以作出原行政行为的机关为被告;若原行政行为受到法院的否定性评价,则可视复议决定自行调整或在单独以原行政行为作为程序标的情形,一并撤销复议(诉愿)决定。对于如何有效防止“维持会”现象,则可在绩效考核中将法院裁判结果与复议决定相挂钩,视情况追究复议机关及相关人员的责任。

    罗马绝非一日建成,法律改革之路尚远而艰。有学者提出,当下法学界应转换把法院或复议机关作为一个趋利避害的主体的立法思路。如诉讼中立案登记制的采用,原本是希望法院强制其受理其该受理而不受理的案件,却导致中高级法院驳回率激增,司法解释用十多条规定可驳回起诉的情形,形成司法资源和社会资源的浪费。对于复议维持做共同被告的制度,其出发点也是针对维持会现象的解决,但上有政策,下有计策,这种立法思路必定导致新问题的产生。由此观之,我国首要需树立从建设法治政府和保持司法公正出发的立法思路,方能在未来能更好地设定复议制度。


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