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    法律援助的性质及其发展趋势

    孔繁华

     

            正确认识法律援助的性质是完善这一制度的关键,现阶段我国的法律援助制度应定位为“社会救助”,随着我国经济发展水平的提高,法律援助应从救助逐步过渡到兼有救助与福利双重性质的制度,法律援助的性质决定了法律援助制度的具体内容。

    一 、法律援助是法律服务形式的救助

    1.法律援助是一种社会救助

    现代社会保障的特点之一是以国家为首要主体,强调国家责任。完善的社会保障制度可以为社会成员提供可靠的“安全网”,社会救助是社会保障安全网的网底,是指“国家和社会(群体)运用资金、实物以及服务手段,通过一定机构或专业人员,按照法律规定,使用科学的工作方法,向无收入、无生活来源、也无家庭依靠并失去劳动能力,生活在‘贫困线’或最低生活标准以下的个人或家庭,以及遭受严重自然灾害和不幸事故的人,给予物质帮助,以保证其能够维持生计,并摆脱生活困境的一种社会保障方案。”[1]国家作为社会的管理者,其职能要求国家以缓和社会矛盾、谋求社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任。国家不仅要通过宪法和法律赋予公民应当享有的各种权利,而且要为公民行使权利和实现权利提供保障。法律条文中所规定的公民享有的权利只是一种形式上的东西,或者仅是一种程序上平等的权利。公民在行使或者实现这些权利的过程中,会受到社会地位高低、智力强弱、年龄大小、财产多寡、受教育程度和法律知识水平高低等因素的影响,特别是在需要法律帮助而又无力支付法律服务费用时,国家必须提供援助,保障公民真正实现法定权利。作为社会救助组成部分的法律援助,具有如下两个特点:

    (1)对象的有限性

    法律援助的目的是“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务”,[2]法律援助只对社会弱势群体提供法律服务,而不是针对社会公众的普遍福利,因此获得救助必须符合一定的条件,其对象具有选择性。法律援助的法定性决定了获得援助是政府必须立即履行的义务,因此一国的经济发展水平是制约法律援助范围的重要因素。按照《法律援助条例》的规定,法律援助实行案件类型与经济条件相结合的标准确定被援助对象。由于我国人口众多、经济发展水平不高,法律援助的起步比较低,只有有限的几种类型案件才属于法律援助的范围;经济困难的标准,则由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定,各地的做法是将法律援助的标准与最低生活保障标准、最低工资标准等挂钩,而最低生活保障线是保障贫困公民基本生存权的最后底线。可见,从总体上来看,我国法律援助的范围是很窄的。

    (2)非对价性

    法律援助的非对价性体现在两个层次上:第一,完全无偿的法律援助。申请人获得法律援助无须支付任何费用。《法律援助条例》第2条规定 “符合本条例规定的公民,可以依照本条例获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。”第二,应支付一定费用的法律援助,即根据当事人的不同情况应要求其承担一定的费用。同样是为了体现社会公平,对于一些通过法律援助获得利益的申请人,应按其获益大小和经济状况,对法律援助进行一定的补偿或负担一定比例的费用。以避免法律援助工作单纯由财政负担造成的弊端,导致社会成员之间的不公平待遇。《法律援助条例》只规定了绝对的“无偿”服务,对于应当支付一定费用的法律援助则没有规定。部分地方立法则走在了中央立法的前面。[3]

    2.法律援助是一种法律救助

    社会救助按其利益实现方式的不同,可以分为直接救助和间接救助两种形式。直接救助是指直接将救助物质发放给被救助者,由其自由支配;间接救助是指不直接将救助的物质或实物发放给被救助者,而是符合救助条件的公民凭法定证明无偿或减费享受一定的权益,使其本应缴纳该费用才能实现的权利得以实现,法律援助即属于这种间接救助形式。在现代法治国家,“接受审判”的权利是宪法赋予公民的一项基本权利,而要实现这一基本权利,让普通民众尤其是贫困者真正接近正义或真正享受司法福利,法律援助制度必不可少。法律援助主要是指由政府设立的法律援助机构为那些有特殊需要的贫困者提供免费或减费的法律服务。“无救济即无权利”,公民保护自己权利的重要方式之一是诉请司法救济。法律援助为那些“有理无钱”的公民提供无偿的法律服务。从表现形式看,法律援助好像是给经济困难者以经济援助,而实质上却是给其提供法律上的援助。在现实生活中,一些弱势群体的成员因为经济困难,无力以支付法律服务费用的形式来获得法律服务,以致出现不知道怎样通过法律手段来解决问题或打不起官司又不知道怎样行使诉讼权利,甚至无法行使自己的诉讼权利的情况,最终影响其合法权益的实现。法律援助以免费或减费的形式让经济困难者获得了法律上的帮助,使其在解决权益纠纷或自己的权利受到非法侵害时,能够通过包括诉讼方式在内的法律手段维护自己的合法权益。

    二、法律援助是政府行为与社会行为的结合

    1.政府法律援助

    法律援助实际上是宪法规定的公民有从国家和社会获得物质帮助权的延伸,这种物质帮助权随着国家物质财富的积累和社会文明化程度的提高而越来越多地成为一种法律上的权利,而不仅仅是宪法上的权利。当这种物质帮助权成为法律上的权利时,公民与相应的行政机关之间就形成了一定的权利义务关系,在行政主体应为给付而拒绝给付或不合法给付的情况下,相对人可以申请行政复议和提起行政诉讼。法律援助开始是以律师自发行为为主的社会道义现象,随着社会的发展,逐步演变成国家法律制度,从民间行为变为国家行为,从分散、个别的行为到制度化、系统化的援助。作为制度化的政府法律援助突出特点体现在它的法定性上,政府与申请人之间具有法律上的权利义务关系,申请人是权利人,政府负有提供法律援助的强制性义务。那么申请人对法律援助机构作出的“不予援助通知书或决定书”是否可以申请行政复议或提起行政诉讼呢?《法律援助条例》对此也没有明确的规定,有人认为“不予援助决定”是一种准行政行为,不能对之提起行政诉讼。笔者认为,申请人对法律援助机构作出的“不予援助决定”不但可以申请行政复议,还可以提起行政诉讼。理由在于:首先,《法律援助条例》第3条规定“法律援助是政府的责任……”。第5条第二款规定“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请,指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”第18条第2款规定“对符合法律援助条件的,法律援助机构应当及时决定提供法律援助;对不符合法律援助条件的,应当书面告知申请人理由。”可见,“不予援助决定”是法律援助机构根据行政法规的授权、以自己的名义作出的、具有法律意义的行为,具有法定性、强制性、单方性、无偿性等行政行为的一切特征,是一种行政行为。其次,符合行政复议法和行政诉讼法规定的受理范围。《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的受理范围首先必须是该行为属于具体行政行为。“不予援助决定”由于其对象的特定性,显然是具体行政行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”“不予援助决定”完全符合这一受理条件,因此可以对之提起行政诉讼。

    需要特别指出的两点是:第一,《法律援助条例》规定的异议程序并非行政复议,经过异议程序后,申请人仍然可以对法律援助机构作出的“不予援助决定”申请行政复议。这一点说明条例在立法之时没有与《行政复议法》协调起来,立法者对“不予援助决定”能否申请复议持模糊的态度。笔者认为异议程序的规定并没有必要,行政复议完全可以取代异议程序发挥作用。而异议程序的存在虚置了行政复议。第二,行政复议的被申请人和行政诉讼的被告是法律援助机构而非司法行政机关。因为法律援助机构才是作出不予决定行为的主体,司法行政机关只是对法律援助机构负有监管职责的机关,不承担具体的法律援助事项。申请人可以选择司法行政机关和地方人民政府作为复议机关。[4]当然,如果复议机关改变原具体行政行为申请人对改变后的行为不服的,则以复议机关为行政诉讼的被告。

    2.非政府组织法律援助

    在法律援助的多元化主体中,政府承担首要的责任,其他社会主体则是政府救助的必要补充,他们在政府的管理下,自愿参与法律援助活动,使政府救助和其他社会主体救助相互协调、相互补充,形成多层次、多元化、多渠道的救助网络。社会救助主体包括高等院校、社会团体以及公民个人等。非政府组织法律援助具有补充性、志愿性、多样性的特点,是一种道义性的救助,不具有法定性。在政府法律援助缺位的情况下,非政府组织法律援助发挥了重要的作用。随着政府法律援助的深入开展,非政府组织法律援助的发展空间应集中在如下领域:第一,政府法律援助范围以外、依靠当事人自身的能力无法通过市场获得法律服务的案件。目前很多地方法律援助经济困难的标准都与最低生活保障标准挂钩,即使收入略高于此标准的家庭仍然无法支付高额的律师费,还有很多“相对贫困”的公民无法获得法律援助。对于符合政府法律援助标准的案件,当事人完全可以申请政府法律援助,如果法律援助机构认为不符合条件而不提供援助,申请人可以通过行政诉讼途径解决。而对于处于相对贫困阶层的当事人,由于我国目前经济发展水平的限制,政府法律援助的门槛较高,可以通过非政府组织法律援助来满足他们的需求。第二,体现非政府组织特色的典型案件,例如行政诉讼案件、公益诉讼案件。目前我国的非政府组织法律援助机构主要是依托高等院校、科研机构以及其他社会组织。非政府组织法律援助机构可以利用人才优势,结合自己的组织特点办理一些典型的案件,以避免和政府法律援助“抢饭碗”的现象,同时将法律援助与法学教学和研究结合起来。在法律援助的具体形式上,非政府组织法律援助的工作人员多为兼职,时间和精力有限,在这种情况下,可以灵活安排时间,以法律咨询为主,代理为辅。

    三、我国法律援助制度的发展趋势

    1.从单纯的救助过渡到救助与福利的双重性质

        法律援助制度的发展受制于国家的经济发展水平,目前我国仍是一个国民收入较低的国家,法律援助只是对极少部分极端贫困的社会弱者提供的救助,随着经济发展水平的提高,应不断的扩大援助范围。使法律援助由单纯的救助逐步过渡到兼有救助与福利双重性质的制度。在一些经济发达国家,已实现了这一目标,“荷兰在较高税收的基础上建立了一个更为发达的福利国家。依据财政标准,几乎三分之二的人口有资格获得法律援助。”[5]要建成完全是社会福利性质的法律援助,在我国当前的经济和社会条件下是不现实的,即使是发达国家现在离这一理想也还有较大差距。兼有救助和福利双重性质的法律援助是法律援助事业发展的目标,在我国法律援助已完成全面建制的情况下,应逐步向这一目标迈进。

        2.不断扩大援助范围

    法律援助范围的扩大可以通过两种途径实现:第一,扩大援助案件类型。《法律援助条例》对涉及民事和行政诉讼的事项只规定了六种案件可以申请法律援助,同时授权省、自治区、直辖市人民政府可以对《法律援助条例》规定以外的事项作出补充规定。第二,降低经济审查标准。《条例》没有对经济困难标准作出明确、统一的规定,而是授权省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。一些经济较发达的地方财政负担能力强,可以提高经济困难标准,尽可能降低法律援助门槛。不过,各地自行制定标准会造成救助对象在地域上的不平等,其根本原因在于法律援助经费由地方财政负担,各地只能量力而行,法律援助作为“国家责任”,由中央财政统一负担或中央财政负担大部分比例则可以解决这一问题。

        3.增加援助内容

        根据《法律援助条例》的规定,目前法律援助的内容主要是提供诉讼代理、刑事辩护,仅对“依法请求国家赔偿的和请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的”案件提供法律咨询,这显然是不足的。今后的法律援助工作在扩大援助范围的基础上,还应增加援助内容,不仅为申请人提供诉讼代理,还包括提供咨询、代写法律文书等内容。法治社会人们的生活与法律息息相关,而真正涉及诉讼的案件只占很小的比例,大量的案件是当事人请求法律咨询、询问法律意见。今后法律援助业务的内容,法律咨询占很大的比例,甚至超过诉讼代理和辩护的数量,应成为法律援助工作的主要内容。[7]

    4.科学划定援助标准

    获得法律援助应符合两个条件:一是属于法定的案件类型,二是符合经济困难的标准。申请人是否“经济困难”是获得法律援助的关键条件,也是目前制约法律援助制度发展的瓶颈。《法律援助条例》对“经济困难”的标准没有作出具体规定,而是授权给各地自行规定。从各地现有的规定来看,这一标准主要有以下几种:第一,参照当地的最低生活保障线;第二,参照最低工资标准;第三,参照当地人均消费性支出的一定比例;第四,综合确定经济困难标准。在法律援助制度发展的初期,由于我国法律援助案件主要集中在申请给付劳动报酬、赡养费、抚养费、扶养费、最低生活保障费、国家赔偿金等几类简单的案件,将法律援助的“经济困难标准”确定为最低生活保障标准或最低工资标准具有一定的合理性。但严格来说,上述标准都是不科学的,法律援助的“经济困难”并非是指申请人吃不饱、穿不暖的状况,而是指申请人的家庭经济状况无法通过市场购买法律服务。随着法律援助范围的扩大,仍然沿用上述标准则过于绝对化,限制了法律援助制度的发展;法律服务是一项昂贵的服务,对于一些处于贫困线以上的家庭来说,是难以获得这项服务的,而他们又因不符合“经济困难”的标准无法申请法律援助,从而处于法律服务与法律援助的真空地带。造成这种状况原因就在于法律援助的“经济困难”标准不科学,确定一套科学、合理的经济困难标准可以带动法律援助制度的整体发展。如何确定这一标准,是一个庞大的问题,并非本文所能容纳的内容,对此已有专家提出了很好的建议。[8]对于“经济困难”申请人因经济条件的差别而带来的不公平问题,可以通过申请人负担部分费用的方式予以解决。



    参考文献:

     [1] 钟明钊、许明月.社会保障法律制度研究[M].北京:法律出版社,2000.340.

    [2]《法律援助条例》第1条.

    [3]《〈广东省法律援助条例〉实施细则》第6条规定“申请人符合《条例》第10条规定的条件,并有下列情形之一的,可以免费获得法律援助:(一)家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的;(二)追索赡养费、扶养费、抚养费、劳动报酬、抚恤金、救济金及养老金的;(三)因公受伤或者工伤请求赔偿的;(四)各级法律援助机构确定可以免费获得法律援助的其他情形。”第七条规定“申请人符合《条例》第十条规定的条件,但依照本实施细则规定不具有免费获得法律援助情形的,应当按照法律援助减收费的标准缴付服务费。”

    [4] 《行政复议法》第15条第三项规定“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”.

    [5] [荷]尼克·赫尔斯(Nick Huls).从因神之名的援助实践到政府资助的福利国家政策.中国法律援助网/学术交流频道.2001年4月17日访问.

    [7] 部分地方已将法律咨询作为法律援助工作的重点,例如《深圳经济特区法律援助办法》第8条规定“下列人员无须审查,即可获得法律援助:……(二)请求法律咨询的公民。”

    [8] 杨泳..论法律援助经济困难标准[J].中国司法,2004,(6).


    转自:《天水行政学院学报》2006年第4期。