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    完善我国高等教育申诉制度的思考

    孔繁华 崔卓兰

    高校学生救济权是高校学生所具有的在其合法权益遭受侵害时寻求救济的权利。“无救济即无权利”,原权利和救济权利是主体权利对立统一的两个方面,缺一不可。高等教育申诉制度,是指高校学生在其合法权益受到高校或高校工作人员不法侵害时,依法向高校或教育行政机关申诉理由,请求处理的制度。

    一、高等教育申诉制度的主要内容及评析

    《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)和《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《管理规定》)对高等教育申诉制度的范围、受理机关、申请期限、处理期限等问题作了规定。

    (一)教育申诉的范围

    《教育法》第42条第4项规定,学生对学校给予的处分不服可以向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,可以提出申诉或者依法提起诉讼。《管理规定》第5条第5项规定,学生有权“对学校给予的处分或者处理有异议,向学校或者教育行政部门提出申诉;对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼。”上述规定可见,学生可申请教育申诉的范围包括三类行为:(1)对高校给予的处分不服的;(2)对高校侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为不服的;(3)对教师侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为不服的。后两种情况中所指的“高校、教师侵犯学生人身权、财产权等合法权益的行为”仅限于高校及教师在教学管理活动中实施的侵权行为,即是在正常的履行职务过程中发生的侵权行为。

    《管理规定》第61条规定“学校应当成立学生申诉处理委员会,受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”根据该条的规定,学生申诉处理委员会仅受理学生提出的关于取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉,前两类处分涉及的是学生的受教育权。违规、违纪处分涉及的权利范围要具体分析。根据《管理规定》第53条的规定,纪律处分的种类包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍五类,除开除学籍涉及学生的受教育权外,其他四类纪律处分有可能涉及学生的人身权(具体可能表现为名誉权、荣誉权)。对于高校的纪律处分行为无论是否侵犯学生的人身权、财产权都可以提出申诉,但对纪律处分以外的其他行为侵犯学生的人身权和财产权能否提出申诉?依《教育法》的规定“可以提出申诉”,但依《管理规定》却不属于学生申诉处理委员会的受理范围,虽然《教育法》属于上位法,《管理规定》应与其保持一致,但由于《管理规定》设定的申诉范围较窄,实际上申诉制度只是按《管理规定》实施,使《教育法》规定的申诉处于无法落实的境地。

    (二)教育申诉的种类

    教育申诉包括校内申诉和行政申诉两种类型。校内申诉即由学校成立的学生申诉处理委员会处理学生申诉的制度,《管理规定》第60条第二款规定“学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。”第62条规定“学生申诉处理委

    员会对学生提出的申诉进行复查,并在接到书面申诉之日起15个工作日内,作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的,由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。”学生申诉处理委员会的职责包括:受理学生提出的申诉;对申诉进行复查;作出复查决定,但改变原处分的,需要提交学校决定。学生申诉处理委员会有学校之间的关系如何?《管理规定》第62条所规定的“需要改变原处分决定的,由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定”表明,学生申诉处理委员会似乎只能作出维持原决定的复查决定,因为一旦改变原决定,需要提交学校决定,那么学生申诉处理委员会的存在又有什么实际意义呢?

    行政申诉即学生对学校的处理决定不服向有关教育行政部门提出申诉的制度,根据《管理规定》,行政申诉以校内申诉为前提。受理行政申诉的机关是“学校所在地省级教育行政部门”,《管理规定》将受理行政申诉的机关级别规定的比较高,但这样规定的理由何在?我国的高等学校包括了“部属院校、省属院校和市属院校”,分别接受不同级别教育行政部门的主管。不分学校的“级别”一律由“省级教育行政部门”受理学生申诉存在很多问题。以部属高等院校为例,其行政级别高于省级教育行政部门,由后者受理学生对前者提出的申诉,岂不是下级管起了上级?再以市属院校为例,其直接主管单位是市级教育行政主管部门,直接向省级教育行政部门提出申诉,岂不超越了行政机关的级别管辖权。

    (三)教育申诉的期限

    《管理规定》第61条规定“学生对处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”第63条第一款规定“学生对复查决定有异议的,在接到学校复查决定书之日起15个工作日内,可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。”根据这两条的规定,申请校内申诉的期限是5日,申请行政申诉的期限是15日。第64条规定“从处分决定或者复查决定送交之日起,学生在申诉期内未提出申诉的,学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉。”学生在法定期限内没有提出申诉的,则丧失继续提出申诉的权利,因此《管理规定》所规定的“5日”(校内申诉)和“15日”(行政申诉)申诉期限具有除斥期间的法律效力。教育申诉制度(尤其是行政申诉)在某种程度上类似于行政复议制度,根据《行政复议法》的规定,最短的复议申请期限是60天,充分体现了保护相对人合法权益的原则。《管理规定》规定如此短的申诉期限不利于保护处于相对弱势地位的学生的合法权益。

    (四)教育申诉的性质

    教育申诉制度的依据虽然从法律、规章到一般规范性文件都有所涉及,但教育申诉制度的性质却定位不清。《管理规定》第61条和第63条规定的内容表明,学生与学校之间发生争议后,首先应向学校成立的学生申诉处理委员会提出,对复查决定仍有异议的,才可向教育行政部门申诉,即校内申诉是行政申诉的必经程序。为什么申请行政申诉要经过校内申诉这一程序?教育申诉制度是不是一种行政复议制度?教育申诉制度到底是一种可选择的救济途径还是必经的救济程序?对教育行政部门的行政申诉处理决定不服的,是否可向法院提起行政诉讼?或者不经过申诉程序直接向法院提起诉讼?对这些问题,现行立法都没有给予回答。尽管少数高校为了落实《管理规定》所规定的申诉制度制定了诸如《学生申诉条例》或《学生申诉复查条例》之类的申诉规则,但其性质究竟是学校内部的管理规范还是具有立法意义的规范性文件尚难界定,而且其内容简单,可操作性差。

    二、完善高等教育申诉制度的建议

    目前我国的行政救济体系主要包括信访、行政复议、行政诉讼。高校学生权利救济制度游离于现行行政救济体系之外,设置了单独的申诉制度,其性质不明、定位不清,行政复议在高校学生权利救济体系中严重缺位。完善高校学生权利救济体系,应从我国行政救济的整体框架出发,对现行制度进行改造。

    (一)明确定位校内申诉的性质。

    校内申诉是作为行政主体的高校自我纠错的一个环节,是行政内的自我救济,更准确地说,是作出具体行政行为的行政主体提供的救济。明确校内申诉制度的性质,至少要解决以下几方面的问题:首先,明确学生申诉处理委员会的法律地位。按照现行规定,学生申诉处理委员会是学校的咨询机关,没有作出实质性决定的权力。有学者提出,应将学生申诉处理委员会定性为“行政仲裁机构”,[①]笔者同意这种观点,比照目前的劳动争议仲裁和人事争议仲裁,将申诉会定性为行政仲裁机构比较恰当,也便于与其他制度衔接。其次,扩大校内申诉的受理范围,不应仅限于《管理规定》所规定的取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分三类事项,而应扩大到所有高校在管理过程中侵犯学生人身权、财产权、受教育权的事项。再次,延长校内申诉的期限。根据现行规定,学生提出校内申诉的期限是“接到学校处分决定书之日起5个工作日内”,这一期限显然过短,不利于当事人行使权利,考虑到后续还有行政复议和行政诉讼救济,应将这一期限设置为30天更合适。再次,高校学生申诉处理委员会决定的法律效力。将学生申诉处理委员会定位为行政仲裁机构,则申诉会应具有独立的法律地位,不再依附于学校,并有权独立作出决定,包括维持、改变和撤销学校的处理决定,不需要经过学校同意。学生对申诉会的裁决不服的,可以继续申请行政复议或者直接向法院提起行政诉讼。

    (二)改行政申诉为行政复议

    由于行政申诉是由主管行政机关提供的救济,类似于行政复议制度,可对之进行一定的改造,使行政申诉转化为行政复议。

    首先,校内申诉和行政申诉的关系。按《管理规定》的规定,校内申诉是行政申诉的必经程序,笔者认为,这一规定可以继续保留,并且进一步明确校内申诉不仅是申请行政复议也是提起行政诉讼的必经程序。高等教育领域的行政纠纷具有一定的特殊性,应给予行政机关充分的自我纠错机会,也是行政管理专业化的需要和行政效率原则的要求。如果将校内申诉作为一种必经的救济途径,那么现行《管理规定》的立法位阶显然不合适,至少应上升为行政法规层次来限定相对人直接提起诉讼的权利。

    现行行政申诉的相关规定应与行政复议法相衔接。《管理规定》涉及行政申诉的主要是第63条,规定了申请期限(15日)、受理机关(省级教育行政部门)、处理期限(30日)三个方面的内容。将现行行政申诉改造为行政复议,则期限与受理机关应遵守《行政复议法》的相关规定,即申请期限是知道该具体行政行为之日起60日(法律另有规定的除外),受理机关为直接管理学校(法律、法规授权的组织)的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门,《管理规定》的相关规定便失去了实际意义。

    其次,行政申诉和行政诉讼的关系。对于各种行政争议处理途径的关系,西方国家实行“行政内救济优先”和“穷尽行政救济”的原则。行政内救济优先原则是指与司法救济相比,行政内救济应当处于优先地位。对某一个行政争议,除法律另有规定的以外相对人应当首先通过行政内救济途径加以解决;行政内救济途径不能解决或者当事人对行政内救济途径解决不满意的方可以向法院申请救济。就我国行政救济体系的设置,在行政复议和行政诉讼的关系上,《行政诉讼法》规定以当事人选择为主,以当事人必须申请复议为单行法律、法规规定的例外。笔者认为,在高等教育行政纠纷中,校内申诉和行政申诉都是行政机关提供的救济,将校内申诉作为相对人申请复议和提起诉讼的必经程序,体现了“行政内救济优先”原则。如果再将行政申诉作为相对人提起诉讼的必经程序,则与我国行政救济体系的整体设置不符,也不利于保护相对人的合法权益。高等教育领域的行政纠纷,就行政申诉和行政诉讼的关系来看,应赋予相对人选择权。总体上看,校内申诉、行政申诉、行政诉讼三者的关系,一方面要体现行政内救济优先原则,另一方面又要考虑我国行政救济的整体制度设置。

    完善高等教育申诉制度的根本途径是完善高等教育立法,《管理规定》虽然规定了学生申诉制度,但其内容简单、操作性不强,笔者建议由国务院或者教育部制定《学生申诉条例》或《学生申诉规则》对这一制度作出全面规定。



    [①] 贺日开:《高校学生申诉处理委员会的合理定性与制度重构》,《法学》2006年第9期。


    转自:《华南师范大学学报》(社会科学版)2007年第3期。