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    论单个应受行政处罚行为及其处罚规则(二)

    林沈节

    四、单个应受行政处罚行为的处罚规则

    不同类型的应受行政处罚行为的处罚规则应当不同,这也是区分不同类型个数行为的意义所在,即一方面保证对违反行政法律秩序的行为进行制裁,做到该罚则罚;另一方面也是保障相对人的合法权益,不应为了处罚而处罚。

    (一)自然单个行为处罚规则

    纯粹意义上的单个行为,不管是从自然角度还是从法律角度来评判,只能构成一个应受行政处罚的行为,只符合一个应受行政处罚行为的构成要件。对该行为的处罚,应依据法律作出一个行政处罚。如一个闯红灯的行为,只需要对该闯红灯的行为给予一个处罚。

    对于数个动作构成的单个行为,以持续行为为例。持续行为是持续的违反行政法律规范的行为,是在时间上延续下去,使其违法行为继续存在。因此,其完成及继续效力应被视为构成要件单一,在法律上也只能视为一行为,并只受一次行政处罚。但是如果持续行为持续一段时间,仍然认为是同一个行为,似乎对于违法行为人过度放松监管。实务中对该行为从不同角度进行分割,如持续的超速行为,上文中提到的高速公路违法处理规则中通过时间、空间、违法程度来分割持续的超速行为。以河南省例,如果违法行为人的超速行为发生在同一天并且在同一个管辖部门管辖的路段,那么该行为应该认定为一个违法行为,作出一个处罚;如果违法行为人的超速行为虽然发生在同一个管辖部门管辖的路段,但不是在同一天,那么该行为应该认定为数个违法行为,作出数个处罚,并不违反“一事不再罚”原则。

    还有一种持续性行为虽然行政机关已经作出了行政处罚,但是该处罚当事人并未执行,那么该持续性行为是单个行为还是数个行为?如案例三:某一沿街经营户,业主为招揽买卖,将货物摆在了经营场所外的人行道上,既妨碍了交通,也影响了市容市貌,执法人员依法当场对业主作出了罚款的处罚决定,并责令其将货物搬回屋内。下午当执法人员再次来到现场时,见货物仍然摆放在人行道上,执法人员认为,若是对业主再进行一次罚款,就会违背了“一事不再罚”的原则,于是只对业主进行了说服和批评教育。这种处理是否正确呢?[21]乱摆乱放是一种持续性的违法行为,如果没有外界因素的影响,到行为终止之时,该行为是一种具有独立和完整的行为,属于单个行为。但是该违法行为已经受到行政处罚,行为人在履行其依法接受处罚的义务后,原来的行政处罚法律关系已经消灭。如果相对人在接受处罚后,仍实施违法行为,即使实施的是相同的违法行为,也不能作为一个持续的违法行为。因此,笔者认为当事人行为持续性应当以行政机关的行政处罚为标志而结束,不能以当事人行为的目的或者违法行为的方式为标准。如果说,以当事人的目的或者行为方式为标准来认定的话,是否意味着违法行为人在受到一次行政机关的行政处罚后就可以继续实施同样的违法行为而不受行政法律法规的追究,如果这样,那么后果将不堪设想。因此,笔者认为该执法人员的做法不当,应该依据法律的规定对违法行为人做出另一个处罚决定。

    (二)法律上单行为的处罚规则

    1.牵连行为

    对牵连违法行为的定性量罚应遵循主客观相统一的原则,同时兼顾充分评价和禁止双重评价两方面,将其视为一个应受行政处罚行为,给予一个从重处罚,确保罚当其责。案例二中,于某谎报警情的行为是为了实现干扰检测所的正常工作秩序,谎报警情行为与侵犯检测所正常工作秩序的行为之间具有手段与目的的关系。结合本案的主客观要件,认定于某的行为侵犯了检测所的正常工作秩序,而谎报警情行为只是其实现干扰检测所正常工作秩序的手段,根据《治安管理处罚法》第23条的规定给予于某一个从重的处罚。

    毋庸讳言,由于立法的空白和滞后,导致了执法实践中的无所适从。面对类似案件,处罚各异,也严重影响了具体行政行为的公信力。所以有关部门应加紧修改和完善《行政处罚法》以及相应的行政规范,对牵连违法行为的定性量罚原则加以明确,以消除因立法缺失而造成的执法实践中“无法可依、执法不严”这一尴尬情形。

    2.吸收行为

    对于吸收行为,可以根据吸收关系,按照吸收行为来确定处罚的依据和作出处罚决定。一般来说,对于吸收行为的处罚要比对被吸收行为的处罚重。主行为吸收从行为、重行为吸收轻行为和实行行为吸收预备行为,按照法律对主行为、重行为和实行行为的处罚规定,作出对行为人的处罚。如案例四:章生发所在单位将宁德地区管理局承租给关苏奇、郑成容夫妇居住的一套宿舍调整为章生发居住,章因催促搬家未果,于一晚10时许,采用暴力闯进郑家,砸坏凳子等家俱、掀翻饭桌,计损失180元。而后欲踢卧室门而踢中郑下腹部,宁德地区公安处鉴定为轻微伤(偏重)。[22]章生发在事件发生的整个过程中表现为三种行为状态:第一,非法侵入他人住宅的行为。章生发对自己分配到的住房因郑成容未搬出而不能迁入感到非常气愤,在多次催促未果的情况下,夜间踢门进入郑成容家吵闹,砸坏家俱等,其行为符合非法侵入他人住宅行为的构成要件。第二,故意损坏公私财物的行为。章生发到郑成容家后,掀翻饭桌、砸坏凳子等家俱,造成郑180元的经济损失。章生发的这一行为是属于故意损坏公私财物行为。第三,误伤郑成容的行为。章生发要踢郑成容卧室的门,结果果却误伤了郑成容。由于是误伤行为,因此并不是《治安管理处罚法》上所称的殴打他人或故意伤害他人身体。[23]对章生发的三种连续行为状态,公安机关并不能逐一处理。因为章生发三种连续行为状态之间存在密切联系,属于吸收行为。即事实上是数个不同的行为,其中一个行为吸收另一个行为。章生发非法侵入郑成容住宅是进行故意损坏财物和误伤郑成容的必经阶段。当时章生发如果没有非法侵入郑成容家就不会发生误伤和砸坏家俱等情况。所以章生发非法侵入他人住宅与损坏财物属同一过程。在这种情况下,公安机关只能选用一种行为进行处罚。司法实践中,应遵守重行为吸收轻行为的原则。根据《治安处罚法》第40条、第49条的规定,[24]对非法侵入他人住宅行为的处罚要比故意损害公私财物行为的处罚要重(误伤郑成容只引起民事赔偿,不存在处罚问题)。从处罚程度看,前者比后者重;从行为性质看,前者是侵犯人身权,后者是侵犯财产权,一般情况下侵犯人身权比侵犯财产权严重。从实际情况分析,章生发实施的行为均可以表现在非法侵入他人住宅行为之中,章损坏财物、误伤郑成容的行为被非法侵入他人住宅行为所吸收,并作为章生发实施非法侵入他人住宅行为的情节来考虑。因此章生发故意损坏财物只是章实施非法侵入他人住宅行为的一部分,因此公安机关认定章的行为属非法侵入他人住宅,适用《治安处罚法》第40条第(3)项的规定进行处罚。

    3.连续行为

    单一的犯意的数行为,触犯同一构成要件的违法行为,即行政处罚上的连续形态的应受行政处罚行为。刑法上关于连续犯的规定,在行政处罚上是否适用,长久一直存有争议。有些台湾学者认为,此种结合多次的违法行为,在法律评价上应视为一行为,与刑法相同。[25]但是,在2005年的台湾地区“刑法修正案”中,有关连续犯的规定被删除。

    台湾地区“社会秩序维护法”第24条规定:“违反本法之数行为,分别处罚。但于警察机关通知单送达或径行通知前,违反同条款之规定者,以一行为论,并得加重其处罚。”该条文属于对连续行为处罚的规定。此种连续违法行为在法律上只视为一个单一行为,故只受到一个行政处罚。因为其具有连续违反行政法律规范,显示其恶性较高,因此得给予其较重的处罚。如案例五:某工商局与有关部门联合执法中查获一起无照经营案,当事人王某无照经营网吧和饮料食品。据王某自认和旁证证明,王某于7月初,在某县租用两间房屋无照从事网吧经营,同时无照零售饮料和小食品。在处理此案一段时间后,该局又查明王某在同年4月至6月,曾在该县乡下一街道有过相同的无照经营行为。[26]该案中王某触犯《无照经营查处取缔办法》,在同一地点、同一时期做出的违法行为,属于应当取得而未取得许可证和营业执照便擅自从事经营活动的无照经营行为,而无照经营行为是由数个销售行为构成,数个销售行为具有连续性,符合连续性的应受行政处罚行为的构成。依据上述法规的规定,由工商部门行使处罚权,因此根据上述处罚规则,由工商部门做出处罚决定,加重对其的处罚。正如与前面对继续行为采取中断的见解一样的道理,对连续行为的认定也采用此种见解。如台湾地区“社会秩序维护法”第24条中规定的“但于警察机关通知单送达或径行通知前,违反同条款之规定者,以一行为论,并得加重其处罚”,[27]就是此种情形。

    五、结论及思考

    “一事不再罚”原则中的“一事”一直困扰着我们,如何认定“一事”成为行政处罚实践中的关键。吸收刑法罪数理论来理解应受行政处罚行为有利于统一认识。但是正如文中阐述的,刑罚与行政处罚还是有着一定的区别,如行政处罚由不同性质职权的行政机关作出,而刑罚由司法机关作出;行政处罚权属于行政权,需要讲究效率,而刑罚权属于司法权,讲求的是公平,效率则位居其次。这些区别或多或少地影响着行政处罚规则对刑罚理论的借鉴。如在案例一中,药店的违法行为是销售劣药的行为,是由连续的销售行为所构成,而超限价是发生在销售行为过程中,不具有独立性,故本案中的销售超限价行为与销售劣药行为只能认定为单个违法行为,只能给予一个行政处罚。该行为同时违反了《价格法》第39条和《药品管理法》第75条的规定,[28]由于违反价格法的行为由物价部门作出处罚,而违反药品管理法的销售劣药行为由药品监督部门作出,属于行政法的特殊性。该违法行为应该由物价部门和药监部门作出处罚,但是《行政处罚法》第24条规定了“一事不再罚款”的原则,所以对该行为的罚款只能作出一次。在物价部门已经作出罚款决定的前提下,药监部门不能再作出罚款决定,只能在罚款以外其他处罚种类中进行选择,即作出没收违法销售的药品的处罚。

    还需强调的是行政处罚规则的另外一个特殊性,即特殊的立法技术也影响着应受行政处罚行为的认定。如上文所举的河南省和海南省的例子,这些立法从刑法理论看并不一定合理,但是在行政处罚上却有其合理性和必要性。同时,该问题还涉及到行政机关在适用法律方面所享有的判断权,这种判断权需要考虑行政效率性、技术性、社会秩序维护效果等因素。因此,笔者认为,由于行政专业性、技术性而设置的行政处罚涉及到“一事不再罚”的问题应当由法律、法规作出特殊的处罚规则规定,以此免除执法中的不同意见;对于不涉及行政专业性或技术性的行政处罚适用“一事不再罚”原则时,在法律没有明确规定的情况下,可以依照本文论述的规则作出行政处罚决定。

     

     

    On the Singular Action which Ought to Be Punished in Administration and its Punishment Rules

    Lin Shenjie

    (Zhejiang University Guanghua Law School ,Zhejiang Hangzhou,310008)

    Abstract“Ne bis in idem” has been widely recognized.But but how to understand the“a behavior” is still very confusing in practice.“A behavior” is a singular Action which Ought to Be Punished,including natural a behavior in nature and a behavior in law.The recognition of a behavior in law is more controversial. Drawing in theory of crimina,a behavior in law can be divided into the implicated、the absorbed and the continuous behavior.Then different punishment rules can be established.

    Keywords: A behavior in nature;A behavior in law; Punishment rules; Ne bis in idem



    [①] 关于这方面的论文有很多,如刘勉义:《“一事不再罚”原则的争论》,载《中国律师》1996年第9期;朱新力:《论一事不再罚原则》,载《法学》2001年第11期,袁森庚:《从法理层面对一事不再罚原则的认识》,载《江苏社会科学》2003年第2期。另外,虽然我国《行政处罚法》中仅有“一事不再罚款”原则,但是学者们基本上都认同“一事不再罚”是行政处罚中重要的原则。因此,笔者在文中进行论述时,不将一事不再罚限于“罚款”这一种处罚种类上。

    [②] 李惠宗:《行政罚法之理论与案例》,元照出版公司2005年版,第99页。

    Huizong Li,The Theory and Case of Administrative Punishment Law,Angle publishing Co.,Ltd.,99(2005).

    [③] 李惠宗:《行政罚法之理论与案例》,元照出版公司2005年版,第99页。

    Huizong Li,The Theory and Case of Administrative Punishment Law,Angle publishing Co.,Ltd.,99(2005).

    [④] 阳泉市药品监督网:《“一事不再罚”原则及其适用》,http://www.yqfda.gov.cn/yaopin/xx/ShowArticle.asp?ArticleID=818.(2009年12月11日最后访问)。

    Yangquan Drug Supervision Net,“Ne bis in idem”and its application, http://www.yqfda.gov.cn/yaopin/xx/ShowArticle.asp?ArticleID=818. (last visited December 11,2009).

    [⑤] 行政相对人的违法行为并非都会受到行政处罚,某些违法行为如14周岁以下的违法行为人的违法行为就不予处罚,因此讨论行政相对人的违法行为就是讨论那些属于行政处罚法规定的应该受到处罚的违法行为,因此,笔者在这里使用应受行政处罚这一用语。该用语较早出现于江必新:《论应受行政处罚行为的构成要件》,载《法律适用》1996年第6期。

    [⑥] 一行为可能是法律上的一行为,也可能是自然状态下的一行为。行为的个数可以理解为行为的单复数,为了行文方便,本文中用单个行为意指一行为。

    [⑦] 黄明儒:《论行政犯与刑事犯的区分对刑事立法的影响》,载赵秉志主编《刑法论丛》(第13卷),法律出版社2008年版,第171-188页。

    Mingru Huang, On the Impact of Criminal legislation relating to the Differentiation of Verwaltungsdelikt and Justizdelikt,13 Criminal Law Review,171,188(2008).

    [⑧] 蔡震荣、郑善印:《行政罚法逐条释义》,新学林出版股份有限公司2008年版,第350页。

    Zhenrong Cai、Shanyin Zheng, Interpretation of Administrative Punishment Law, Sharing Culture Enterprise Co.ltd.,350(2008).

    [⑨] 《河南省高速交警非现场执法工作规范》第13条规定:“各高速交警支(大)队在处理超速等非现场的违法行为时,对同一车辆在本辖区路段同日内多次的超速违法行为,只能处罚一次,不能多次录入违法信息管理系统或同一日给车辆同一当事人邮寄多份违法通知书。”该条中对一个车辆“多次超速违法行为”加了时间和空间的限定,即“同日”和“本辖区路段”,如果有符合两个限定条件,该多次超速违法行为就只给一次处罚,如果不符合其中一个条件的,就得认定为数次违法,并给予数次处罚。海南省在将高速公路限速提高到120公里每小时后,并解释“在东线、西线或海文高速公路单向全程以内连续行驶的,单罚普通超速、严重超速或二者合并处罚最多不超过三次,优先计罚严重超速的次数。如市民王先生2月1日开车走东线高速路从海口到三亚。在抵达三亚后,王先生发现自己超速了7次,其中3次超速达50%以上。针对这种情况,省交警总队将仅处罚3次,以最高限速值为准,其中2次为超速50%以上,1次为50%以下。”这里的限定为空间、违法程度上的限定。见“海南高速路全程单向行驶 连续超速只罚三次”http://www.sanya.gov.cn/news/bmts/data/t20090220_10439.shtml.(2009年12月12日最后访问)。通过这两个地方对高速公路上超速违法行为的规定,我们也可以看出虽然二者都作了限定,但限定后结果还有很大的不同。

    [⑩] 自然单个行为就是自然状态下单个行为的简称,法律上单个行为是法律中所规定的属于单个行为的简称。

    [11] 参见蔡震荣、郑善印:《行政罚法逐条释义》,新学林出版股份有限公司2008年版,第55-56页。

    See Zhenrong Cai、Shanyin Zheng, Interpretation of Administrative Punishment Law, Sharing Culture Enterprise Co.ltd.,55,56(2008).

    [12] 柯燿程:《刑法竞合论》,中国人民大学出版社2008年版,第70页。

    Yaocheng Ke,On the Copetition of Criminal Law,Renmin University of China Press,70(2008).

    [13] 柯燿程:《刑法竞合论》,中国人民大学出版社2008年版,第74页。

    Yaocheng Ke,On the Copetition of Criminal Law,Renmin University of China Press,74(2008).

    [14] 高铭暄、马克昌主编:《刑法学》,北京大学出版社、高等教育出版社2000年版,第201页。

    Mingxuan Gao、Kechang Ma, Crinimal Law,Peking Uinversity Press、Higher Education Press,201(2000).

    [15] 蔡墩铭:《中国刑法精义》,台湾汉林出版社1986年版,第286页。

     Dunming Cai, The Essence of Chinese Criminal Law,Taiwan Hanlin Press,286(1986).

    [16] 洪家殷:《行政秩序罚论》,台湾五南图书出版公司1995年版,第125页。

    Jiayin Hong, On Penalty for Offense against the Order of Administration,Taiwan Wunan Publishing Co.Ltd.,125(1995).

    [17] 2005年2月2日,台湾“刑法修正案”出台,将第55条(关于想象竞合犯、牵连犯的规定)作了修正,并且将第56条关于连续犯的规定删除,这说明了刑法理论界关于想象竞合犯、牵连犯、连续犯的争论,在法条上实现了,将本来就很混乱的一些概念剔除,而让一般民众易于理解。

    [18] 参见乔建主编:《治安案件查处案例评析精选》,浙江大学出版社2006年版,第83页。笔者对时间做了修改.

    See Jian Qiao, Analysis of Selected Cases of Investigated Cases of Public Security,Zhejiang Uiniversity Press,83(2006).

    [19]《治安管理处罚法》第23条规定:“有下列行为之一的,处警告或者二百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款:(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序,致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行,尚未造成严重损失的”

    [20] 有的观点认为拨打“110”报警服务电话的行为违反了《治安管理处罚法》的第25条第1项的规定,但是笔者认为,该条的规定中要求违法行为人有“散布谣言”并有“谎报警情”的行为。但是本案中于某并没有“散布谣言”,不符合这项规定。参见乔建主编:《治安案件查处案例评析精选》,浙江大学出版社2006年版,第84页。

    [21] 案例材料来自莱州市城市管理执法局:《对“连续状态的违法行为”是否适用“一事不再罚”原则的探讨》,载《城建监察》2004年第12期,笔者根据论证需要有所改动。

    [22] 最高人民法院中国应用法学研究所编:《人民法院案例选》(行政卷)1997年版,第59页。为了研究的需要,笔者对案件时间做了改动。

    [23] 《治安管理处罚法》第43条第1款规定:“殴打他人的,或者故意伤害他人身体的,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”

    [24] 《治安管理处罚法》第40条规定:“有下列行为之一的,处十日以上十五日以下拘留,并处五百元以上一千元以下罚款;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款;(三)非法限制他人人身自由、非法侵入他人住宅或者非法搜查他人身体的。”第49条:“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款;情节较重的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处一千元以下罚款。”

    [25] 转引自陈文贵:《公法上“按日连续处罚”问题初探》,载《法令月刊》第55卷第2期;黄守高:《现代行政法之比较研究》,中国学术著作奖助委员会1960年版,第113页。

    [26] 周平峰:《该案是否适用“一事不再罚”原则》,载2004年11月11日《中国工商报》第3版。

    Pingfeng Zhou, Does this case apply to “Ne bis in idem”? China Industry and Commerce News,11th.Nov.2004:3.

    [27] 台湾地区“社会秩序维护法”第24条规定:“违反本法之数行为,分别处罚。但于警察机关通知单送达或径行通知前,违反同条款之规定者,以一行为论,并得加重其处罚。”

    [28] 《价格法》第39规定:“经营者不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的,责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得五倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处以罚款;情节严重的,责令停业整顿。”《药品管理法》第75条:“生产、销售劣药的,没收违法生产、销售的药品和违法所得,并处违法生产、销售药品货值金额一倍以上三倍以下的罚款;情节严重的,责令停产、停业整顿或者撤销药品批准证明文件、吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者《医疗机构制剂许可证》;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”


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